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FORUM CIVIL

GOUVERNANCE ET CORRUPTION DANS LE DOMAINE DES RESSOURCES NATURELLES

ET DE L'ENVIRONNEMENT AU SENEGAL

RAPPORT D'ETUDE, 2006

La recherche sur la gouvernance environnementale a abouti à un constat

mitigé :

Si des acquis importants ont été enregistrés, force est de reconnaître qu'elle est handicapée

par de nombreuses contraintes. Les différents acquis sont le résultat d'une volonté

politique qui s'est traduite notamment par plusieurs avancées. D'une politique

périphérique au début des années 60/70, l'environnement est devenu un axe

structurant de différentes politiques qui sont appliquées au Sénégal. Le Sénégal a,

dans cette perspective, ratifié la quasi-totalité des Conventions internationales

relatives à l'environnement. Un effort d'amélioration de la gestion des finances

publiques, en général, dans le secteur de l'environnement, en particulier, est

constaté. C'est dans cette perspective que seront institués un cadre de dépenses à

moyen terme ainsi que les budgets par objectifs. L'option pour l'aide budgétaire

constitue la suite logique de l'approche intégrative des politiques économiques,

sociales et de l'environnement.

La gouvernance environnementale est cependant handicapée par de nombreuses

contraintes à la fois internes et externes. Au niveau interne, elle présente des

faiblesses à la fois d'ordre juridique et institutionnel. Les faiblesses juridiques tiennent

principalement à l'absence de clauses environnementales dans le code des marchés

publics, à l'empilement de codes et de divers textes qui a abouti à une

réglementation désarticulée, au décalage entre les règles et les pratiques. Au plan

institutionnel, le transfert hésitant des compétences de l'Etat aux collectivités locales

obère également la gestion rationnelle des ressources naturelles et de

l'environnement .L'absence d'une recherche scientifique dynamique est une autre

contrainte qui affecte la gouvernance environnementale.. Au niveau externe, la

gestion des ressources naturelles et de l'environnement est fortement tributaire des

engagements internationaux pris par le Sénégal ainsi que de l'appartenance du

Sénégal à un écosystème qu'il partage avec des pays voisins. Du point de vue des

engagements internationaux, ce sont surtout les accords de pêche et les accords de

l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui apparaissent comme les

contraintes majeures qui pèsent sur la gestion des ressources naturelles et de

l'environnement. Les accords de pêche ont surtout contribué à la réduction drastique

des ressources halieutiques et à la dégradation de l'environnement. Pour diverses

raisons, les accords de l'OMC influent sur la gestion des ressources naturelles et de

l'environnement. La libéralisation des échanges, à terme, réduira les préférences

dont bénéficient les pays de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) sur le

marché européen qui constitue leur principal marché d'exportation. Il s'ensuit une

perte conséquente de devises pour le Sénégal du fait de la concurrence des pays

asiatiques. Le statut d'exception de la protection de l'environnement à l'OMC réduit

également les possibilités d'utilisation des mesures commerciales à des fins de

protection de l'environnement.

L'appartenance du Sénégal au même écosystème avec les pays voisins est une

autre contrainte qui pèse sur la gestion des ressources naturelles et de

l'environnement dans la mesure où la mauvaise gestion des ressources dans un

pays aura des répercussions sur les ressources dans les autres pays. La gestion

transfrontalière apparaît ainsi comme une exigence pour la gestion durable des

ressources. Force est de constater que la gestion transfrontalière des ressources

naturelles et de l'environnement est encore embryonnaire.

Cette étude propose une analyse du niveau de gouvernabilité entendu comme étant

les conditions suffisantes pour exercer la régulation des ressources de manière «

normale ».

C'est pour constater qu'au Sénégal, la gouvernabilité des ressources naturelles et

environnementales reste faible. Quatre catégories de facteurs de gouvernabilité

étriquée sont identifiées. Au premier rang figure la désarticulation des textes qui se

traduit par l'inefficacité de la réglementation, la faiblesse des moyens de contrôle et

une centralité des lieux de décision. Ces dysfonctionnements sont un terrain

favorable à l'expression du jeu des acteurs. Les stratégies des acteurs constituent,

ce faisant, la seconde catégorie de facteurs. En effet, le libre accès à la ressource,

premier facteur annihilant la gouvernabilité des ressources naturelles, révèle

l'exposition élevée aux risques de prédation des ressources.

Nous sommes loin de l'application du « principe de responsabilité » lorsque l'on sait

que les gouvernements locaux s'impliquent faiblement dans la gestion des

ressources naturelles et ne développent pas suffisamment de capacités appropriées

à cette fin. Aussi, les impératifs à court terme sont caractéristiques de la culture de

pauvreté tout autant qu'ils reflètent le peu d'empressement pour une gestion durable.

Il faut y ajouter une troisième catégorie de facteurs de gouvernabilité étriquée

notamment la non mobilisation des connaissances scientifiques et techniques

susceptibles de permettre une maîtrise de l'état des stocks et une mise à jour des

informations sur les ressources. Enfin, une dernière catégorie de facteurs a trait à la

dépendance du financement de la gestion des ressources naturelles et de

l'environnement des partenaires extérieurs ainsi que les limites de l'environnement

politique plus porté au clientélisme qu'à la définition de règles démocratiques et

transparentes.

Si l'on compare les facteurs défavorables à la gouvernabilité aux facteurs opposés

rendant compte des avancées dans ce domaine des ressources naturelles, on

observe que le rapport est triplement déficitaire à une bonne gouvernance. Il est aisé

de constater que cette gouvernabilité faible articule au moins les facteurs de

causalité suivants : • une multiplicité de normes et la faible visibilité sur l'état des

stocks, laissant un large espace d'expression de l'incertitude, des chevauchements

et de l'inefficacité de la réglementation,

• une multiplicité d'acteurs non identifiés mais dépositaires d'enjeux, capables de

manipuler les espaces de pouvoir faiblement régulés.

Il nous apparaît que, tout compte fait, dans les situations de faible gouvernabilité, ce

ne sont pas la multiplicité des politiques sectorielles, fussent-elles participatives, ni les

prescriptions des conventions internationales qui inversent les tendances. Bien plus, il faut agir sur les articulations des politiques sectorielles ainsi que sur la maîtrise du jeu des acteurs à la fois au moment de la formulation des politiques mais aussi lors de leur conduite.

Les pratiques corruptives ont été classées en trois grandes catégories identifiées

parmi à la fois la corruption active, celle passive et enfin, celle anticipative. La première

catégorie réfère à différentes exemptions par le moyen de commissions versées,

d'arrangements effectués sciemment, de contournement de règles, de tribut obtenu, dissimulation faite, sous déclaration ou infiltration du dispositif de contrôle, tout ceci pour rendre possible l'extorsion de ressources dans des proportions exagérées et défiant toute logique de

protection de la nature. La seconde catégorie renvoie à différentes formes de faveurs

qu'on s'attire ou fait bénéficier par le procédé du piston, de l'abus du pouvoir

discrétionnaire de responsables, de népotisme, de détournement de vocation d'un

objet pour contourner les règles institutionnelles. Enfin, la troisième catégorie est

fédérée par la pratique de passedroit notamment les rentes de situation, les

gratifications reçues illicitement, les tributs versés lorsqu'on y est obligé.

Si la corruption est observée auprès d'une diversité de catégories d'acteurs, il faut

noter que les agents techniques et de l'administration constituent la cible vulnérable

des corrupteurs. De même, du fait de leur connaissance fine des procédures, les

intermédiaires agissent instamment sur les dysfonctionnements, manipulent les

interstices et servent à la fois de relais et d'instigateurs des pratiques corruptives

qu'ils contribuent à façonner avec ingéniosité.

L'administration locale n'est pas en reste car elle participe à favoriser l'extorsion des

ressources naturelles. La valeur économique des ressources naturelles et de

l'environnement demeure un facteur de premier ordre pour installer les propriétaires,

responsables de navire, les exploitants des ressources ligneuses, cynégétiques et

minières au rang des corrupteurs. Au-delà des dysfonctionnements institutionnels qui

demeurent le terreau des pratiques corruptives, la faible maîtrise des logiques des acteurs par les politiques publiques dans le domaine des ressources naturelles constitue une limite forte.

L'étude a cherché à montrer les articulations entre gouvernance et corruption. Au

premier plan figurent les faiblesses relatives à l'inadaptation, l'inefficacité et la non

fiabilité du dispositif de contrôle qui entraînent sa manipulation grande par des tiers.

Si ce facteur reste déterminant, c'est bien parce qu'il se traduit d'une part, par une

faible maîtrise du jeu des acteurs, entre autres, dans le contournement des règles et,

d'autre part, par ses incidences économiques forts élevées. Ensuite intervient le

cadre institutionnel nécessitant encore des améliorations en particulier l'inexistence

d'instruments juridiques à la fois pour la gestion transfrontalière et la gestion

intercommunale. La décentralisation en cours demande à être approfondie en mettant les collectivités locales en mesure de réaliser pleinement leurs compétences en ressources naturelles. Enfin, il faut relever la gestion du pouvoir de décision et d'exécution notamment le déficit d'exemplarité (usage abusif du pouvoir discrétionnaire), la non démocratisation des commissions locales, la faible traçabilité des recettes voire la non transparence de leur gestion.

Alors que les adjuvants restent inhérents à la gouvernance, les points positifs ont trait

à la qualité de l'approche et l'adaptation de la gestion des ressources naturelles

(GRN) aux facteurs humains. En effet, les éléments qui concourent à décourager la

non transparence se résument par l'appropriation et la participation des populations à

la GRN et les impacts de la réglementation en matière de corruption. Quoique la

gestion communautaire n'est pas généralisée, elle apparaît comme un facteur

dissuasif ayant un potentiel considérable de durabilité. Les codes gardent un effet

dissuasif tandis que la veillance sur les ressources est dépendamment du niveau

d'implication des populations concernées et de l'effectivité de la gestion conjointe pouvant se traduire par une diminution du braconnage par exemple en matière d'environnement des ressources cynégétiques. En plus d'avoir dressé un état des ressources dans les domaines forestiers, halieutiques, fonciers et miniers, l'étude s'est intéressée à l'estimation des externalités négatives au double plan économique et écologique. La pression sur les ressources reste forte, les

prédations deviennent encore plus sophistiquées, les pertes pour l'Etat, les

collectivités locales et les populations sont énormes. L'équilibre écologique est en

passe d'être complètement rompu.

Les recommandations vont dans le sens de l'amélioration de la gouvernabilité du

secteur des ressources naturelles et de l'environnement. Elles devront induire un

accès durable et équitable aux ressources naturelles. Ce facteur favorable à la

bonne gouvernance, est fortement tributaire de l'appropriation de la gestion des

ressources naturelles et environnementales par les communautés concernées et des

interactions dans un cadre de co-régulation qui favorisent des horizontalités entre les

différentes catégories d'acteurs (Etat, collectivités locales, société civile, secteur

privé, etc …). Il nous parait nécessaire d'agir en fonction des priorités suivantes :

- Une plus grande prise en compte du jeu des acteurs dans la définition des

politiques, en terme de savoir-faire, d'expériences réussies mais également de manipulations des

zones d'ombres et des ventres mous de la réglementation. Il n'est plus possible que

les politiques sectorielles fassent l'impasse sur l'inclusion des populations locales

dans les négociations ou lors de la prise de décision sur l'utilisation des ressources ;

- L'inadaptation des textes, étant une des causes majeures de leur inapplication,

devrait pouvoir être réglée par une meilleure prise en compte des stratégies locales de

régulation de l'utilisation des ressources. Pour cela, l'ancrage juridique et

institutionnel des conventions locales pourrait être renforcé ;

- L'achèvement du processus de décentralisation notamment par le renforcement du

poids des collectivités locales dans la prise de décision pour l'utilisation des

ressources ainsi que dans la répartition des bénéfices issus de leur exploitation. Il

s'agira de renforcer les pouvoirs prescriptifs et allocatifs des structures des

collectivités locales et parallèlement des programmes de renforcement des capacités

des élus locaux ;

- Le renforcement du dispositif de surveillance et de contrôle par des moyens

humains et matériels additionnels. De plus, la collégialité comme principe de

compositions de services préposés au contrôle et surveillance des ressources

semble limiter les pratiques corruptives ;

- La prise en compte du caractère écosystémique des ressources qui appelle une

vision globalisante et prospective et qui privilégiera de plus en plus l'intercommunalité et

des entités sous-régionales dans la prise de décision et les négociations

internationales ;

- Le renforcement de la production de connaissances sur l'état des stocks, le niveau

de dégradation qui sera un outil d'aide à la décision et d'argumentaires dans les

négociations. Il servira également à appuyer la mise en place de mécanismes

d'alerte et de mobilisation des acteurs par la mesure des externalités et les niveaux

de dégradations des ressources.